国有土地上房屋征收补偿过程中承租人权利的保护

 四川省泸州市江阳区人民法院   徐斌 曾强

论文提要：
《城市房屋拆迁管理条例》因《国有土地上房屋征收与补偿条例》于2011年1月21日公布实施而同日废止，拆迁时代宣告终结。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确了被征收人的征收范围、征收程序、征收与补偿的主体、补偿范围、补偿方式以及强制搬迁等重要事项，最重要的意义在于与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》的规定相吻合。新条例很好的保护了作为被征收人的房屋所有权人的利益，但对被征收房屋存在的租赁、抵押、买卖等有关第三人权益的事项，在该条例中没有从未提及。与房屋征收存在密切关联的、同样受法律保护的合法权益，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》出现缺失。虽有遗憾，但在实际工作中对有关第三人权益的问题却无法回避。是否因为《国有土地上房屋征收与补偿条例》没有作出规定，在实际工作中就束手无策，无所作为呢？是否漠视第三人权益之客观存取，而置之不理呢？克服困难的办法在于，在征收补偿工作中除应当适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》外，还应当结合其他法律予以处理。只有这样，才能缓解国有土地上房屋征收引发的利益冲突和社会矛盾，稳步推进我国城镇化进程，加快公益事业的健康发展。本文试图从上述有关第三人的权益应否在征收补偿工作中得到保护以及如何给予保护等问题作一定的阐释，以求寻得在实际工作中解决问题的办法。鉴于篇幅原因，正文中仅涉及房屋租赁。（全文共9600字）
关键词：房屋征收补偿、租赁房屋的用益物权、承租人合法权益、保护
以下正文：
目前，我国正经历着工业化和城镇化的重大社会变革时代，伴随着城市房屋征收工作的展开，各种社会矛盾冲突日益凸显。在城市国有土地上房屋征收补偿过程中，始终存在个人利益和公共利益之间的博弈关系。如何保持公权和私权的平衡，除需要政府及其部门以公共利益为前提、规范征收补偿行为外，还需要履行保护私权的职责，科学地处理公益与私益之间的关系。现实生活中，大量、广泛地存在着房屋租赁关系。《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简征补条例）施行以来，多数地方机械地按照《征补条例》的规定，只将房屋所有权人作为补偿对象，漠视承租人的合法权益，这种简单的工作方式不但未能取得较好的社会效果和法律效果，反而会使搬迁工作陷入困境。笔者所在城市自实施第一例房屋征收以来，在补偿工作中充分尊重和保护承租人的利益，妥善处理涉及承租人的相关事项，至今没有发生一起承租人阻碍搬迁的事件。笔者根据实践中出现的问题，对承租人权益保护的理由进行了初步分析，为解决问题提出了一些建议，并为承租人的救济途径作了简略阐述。
一、征收补偿存在的问题
（一）有关第三人权利在条例中的缺失
《城市房屋拆迁管理条例》（以下简称拆迁条例）第二条规定“在城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本条例”；第四条规定“……本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人”；第二十七条规定“拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原房屋承租人承租，被拆迁人应当与原房屋承租人重新订立房屋租赁合同”；第三十一条规定“拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费”。
《征补条例》第一条规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例”；第二条规定“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿”；第十七条规定“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括……”。
从上述两个条例有关规定的对比中可以看出，《拆迁条例》总则部分第二条、第四条规定，被拆迁人为被拆迁房屋的所有人，依对被拆迁人进行补偿、安置；分则部分第二十七条、三十一条则规定了承租人在房屋拆迁过程中的补偿安置事项；虽然《拆迁条例》总则中规定补偿安置对象为被拆迁房屋的所有人，但在分则部分却顾及了房屋承租人的利益。《征补条例》中不管是总则部分，还是分则部分，除对被征收房屋所有权人即被征收人进行补偿外，全文中没有关于包括房屋承租人、抵押权人在内的其他权利主体任何规定，《征补条例》完全忽略了与被征收房屋有关的其他权益。只就《征补条例》本身而言，有关被征收房屋所有权以外的其他权利保护，处于一种真空状态。
2011年1月21日，国务院公布实施《征补条例》，先前施行近二十年的《拆迁条例》同日废止，饱受诟病的“拆迁时代”宣告终结。《征补条例》明确了被征收人的征收范围、征收程序、征收与补偿的主体、补偿范围、补偿方式以及强制搬迁等重要事项，该法规最重要的意义在于消灭了《拆迁条例》与《宪法》、《物权法》、《城市房地产管理法》等上位法的冲突。《征补条例》强调规范公权和保障私权的基本法治理念，使公共利益和私人利益得到很好的协调与平衡，体现了对公民私有财产权的尊重和保护，是依法治国的重要表现。
《征补条例》未就房屋征收过程中如何保护承租人、抵押权人的利益作出具体规定，就《征收条例》有关补偿的规定来看，只对房屋所有权人进行明确补偿，简化了征收补偿法律关系；从公平补偿和依法保护的角度分析，拆迁补偿的范围不仅仅包括房屋的所有权，而且应当包括被征收房屋的租赁权和抵押权。作为专门的法规，《征补条例》遗漏了被征收房屋的租赁等权利；从立法的角度看，对与房屋征收存在密切关联的第三人他物权的事项，同样应受法律保护的合法权益，《征补条例》没有作出相应规定，实为遗憾。但是，在实际工作中对有关第三人权益的问题却无法回避，否则严重影响房屋搬迁进程。是否因为《征补条例》没有作出规定，在实际工作中就束手无策，无所作为呢？是否漠视第三人权益之客观存取，而置之不理呢？克服困难的办法在于，在征收补偿工作中除应当适用《征补条例》外，还应当结合其他法律法规予以处理。只有这样，才能缓解国有土地上房屋征收引发的利益冲突和社会矛盾，才能稳步推进我国城镇化进程，才能加快公益事业的健康发展。
（二）实际工作中出现的问题
对城市土地上房屋的征收，是城市发展建设过程中的重要环节，既与城市发展密切相关，又与广大人民群众的切身利益息息相关，这当然也不可避免地要涉及房屋承租人利益保护的问题。承租人在所租赁房屋被征收时，将面对如下问题：租赁合同的履行、停产停业、安置搬迁以及机器设备、装饰装修等等一系列复杂的问题。
现实中，存在着大量的房屋承租人，因征收而致使商业承租人、公房承租人、私宅承租人合法权益受损的案例也大量存在。笔者所在城市因道路改造工程而实施的一个房屋征收项目中，需征收房屋建筑面积为11339㎡，其中仅出租的营业房面积就有1562㎡，占总面积的13.78%。在不同城市、不同区位，出租房屋的比例还要更高。因为各种原因，目前的房屋租赁合同中，双方对承租人因征收产生的损失往往没有作任何约定或者约定不明。在实际的征收补偿过程中，如仅按《征补条例》，作为承租人无法作为当事人参与到征收补偿法律关系中来，既不能参加征收补偿协议的谈判，也不能申请行政复议、提起行政诉讼。承租的权利由此处于悬空状态，未能得到有效保护，同时也造成搬迁工作实施困难，增加社会不稳定因素。
目前，多数地方的做法是，按其租赁房地产的评估价格结合装饰装修及附属设施、搬迁补偿等计算补偿，由房屋征收部门将征收房屋补偿及其他补偿费用全部支付给所有权人，再由所有权人负责对承租人进行补偿安置。如此操作，经实践证明，虽然简化了行政关系，但并不利于征收搬迁工作，也不利于承担人的利益保护。首先，在补偿数额上，因出租人的损失和承租人的损失有重合的部分，也有部分承租人有损失而出租人无损失的情况，在由出租人统计后与房屋征收部门协商谈判，必然难以准确计算承租人的损失，从而使得承租人的利益不能得到公平的保护。其次，如将政府给予的征收补偿款的分配权交给出租人，不仅容易导致分配不均，而且有可能因出租人独自占有补偿款而使承租人得不到任何补偿，导致承租人对征收工作产生严重抵触情绪，影响征收工作的顺利进行。实践中，如果由房屋所有权自行与承租人协商处理，承租人拒不搬迁的，则由出租人提起民事诉讼要求返还房屋。最为重要的是，上述方法需要出租人配合，如出租人不予配合，不起诉承租人搬迁，则无法实现搬迁的目的。
虽然《征补条例》没有明确规定房屋承租人享有补偿的权利，其不是征收行为的相对人。但是征收离不开房屋承租人的搬迁，如果承租人拒不搬迁，征收工作将无法正常进展。《征补条例》第28条规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”但对于能否申请人民法院对拒不搬迁的房屋承租人进行强制执行，并无法律依据。
二、对承租人权利应予保护的理由
（一）房屋征收的法律特性
传统观点认为，行政征收是指行政主体根据法律、法规规定，以强制方式无偿取得相对人财产所有权的一种具体行政行为。（1）行政征收主要适用于税收和行政收费，强制、无偿地取得财政收入。但行政征收的定义和形式已发生变化，除税收和行政收费外，当行政主体征收私入财产时，应当给予补偿，现行《宪法》、《物权法》等法律法规都体现了这一变化。
房屋征收是一种行政行为，是指政府依照法律程序剥夺房屋所有权人的所有权以及该房屋占用范围内的土地使用权，给予市场价值补偿的行政强制购买行为。房屋征收是拆除房屋、重新利用土地的基础性法律行为，征收法律行为后果是房屋所有权关系发生改变，房屋占用范围内的土地使用权同时回归到受政府支配的状态。
从根本上说，国有土地上房屋征收的目的在于消灭房屋所有权人对房屋占用范围内享有的建设用地使用权，使土地使用权和土地所有权回复至同一权利主体达到圆满状态，以便利于土地的重新开发和利用。政府对他人房屋进行征收的真正目的并不是为了取得房屋的所有权，而是为了重新开发、利用土地。在绝大多数情况下，征收房屋是政府达到目的的必要手段，收回建设用地使用权、消除国有土地所有权上的法律负担才是房屋征收的根本目的所在。由我国《物权法》第28条的规定可知，征收在物权法上具有导致物权转移的法律效果，即国家取得私人的不动产所有权或他物权。物权转移属于物权的继受取得，即基于他人既存的权利而取得物权。（2）综上所述，所谓房屋征收，实质上是城市的不动产征收，征收对象不仅包括房屋、林木、道路等，原不动产的所有权、建设用地使用权以及被征收不动产上形成的他物权因征收后归于消灭。
房房征收不是无偿取得私人财产，而时在取得私人不动产物权时，必须公平补偿被征收人因丧失不动产物权所遭受的损失。作出补偿是政府强制取得私人不动产的必要代价，私人也因其不动产被征收而享有要求给予公平补偿的权利。由此决定了在确定补偿的范围与标准，甚至是确定补偿的具体方式时，必须重视被征收对象所存在的权利。除了物质因素外，受补偿财产在构成上还存在一定的法律因素，如被征收不动产物权之上存在租赁权、地役权等，当不动产物权被征收时，承租人和地役权人同样会遭受一定的损失，（3）尤其是一些租期较长的商业承租人、或因经济条件限制而长期使用公房的承租人，更是面临现实而重大的影响。对于承租人来说，由于政府征收行为是一种私人不可预见、不可避免且不能克服的客观情况，出租人依法不承担违约责任，承租人因征收所造成的损失根本无法通过追究出租人的违约责任而获得赔偿，承租人的损失只有在政府支出的补偿中得到唯一保障。
（二）房屋租赁之用益物权性质
在城市房屋征收过程中，房屋征收部门（或实施单位）机械按照《征补条例》的规定仅将被征收人即房屋所有权人作为工作对象，往往绕开承租人，而直接与房屋的所有人协商，把房屋承租人排除在征收补偿程序之外。这样的做法，仅就《征补条例》而言，是符合规定的；但从现行的法律规定来看，并不见得就合法；从工作效果来看，并不利于问题的解决，也不利于承租人的权利保护。因为征收补偿中包含承租人的相关利益，如将承租人排除在外，承租人利益往往受到损害。实践中，类似情形的发生也比比皆是。很多承租人遇到房屋征收，不清楚该向谁主张权利。向征收人主张，征收人说你不是被征收人，不予补偿；向出租人主张，出租人说合同没有约定，不予补偿。房屋承租人的权利属于何种性质，能否得以保护，这是一个不容回避的问题。
如何确租赁权的性质，关乎征收补偿工作的对象、方式、进程，也关乎承租人权利的实现。我国《物权法》中了规定所有权、用益物权、担保物权、占有等四种物权种类。《物权法》第三编（即第十章至第十四章，第117条至第169条）属于用益物权的规定。按第117条规定，用益物权是对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。从《物权法》第三编可以得知，不动产或者动产均可以形成用益物权，仅条款中列明的用益物权就有海域使用权、探矿权、采矿权、取水权、水域使用权、滩涂养殖权、捕捞权、土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权等11种之多。同时《物权法》第121条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应补偿。
用益物权是指对于他人之物，以物的使用收益为目的而设立的物权。（4）虽然在理论或实务中，房屋租赁权是否属于用益物权尚存在重大争议，但笔者认为，房屋租赁权应当明确属于用益物权，主要理由如下：
用益物权是指对用他人所有的不动产或者动产，在一定范围内加以占有、使用和收益的权利。益物权区别于其他物权之根本特性在于：1、用益物权是定限物权。用益物权人所享有的权利是受到限制的权利，是有其特定内涵的权利，这是其区别于所有权的地方，一定限度内的权利决定了其在物权种类中的特定性。2、用益物权是以使用和收益为目的的定限物权。用益物权不同于担保物权，虽同为定限物权，但目的不同，担保物权在于担保主债权的实现，目的在于担保，体现出物之交换价值，而用益物权则是对物之使用价值的开发。3、用益物权原则上是就他人所有的物设定的物权，即他物权性。
用益物权属于他物权，是一种以物的使用价值或利用价值为中心的物权，虽不完全具备所有权(自物权)的一切特征，但亦享有占有、使用、收益的权能。租赁权是否拥有上述各项权能呢?回答是肯定的。承租人与出租人订立契约的目的，乃是希望通过支付对价取得以上权能。租赁权的性质只能是物权，而不是债权。租赁权体现对物关系，具有物权基本概念所定义的内涵。对于租赁物，租赁权人享有在一定期限、一定范围的支配权。房屋租赁权符合用益物权的基本特征，符合用益物权的基本目的。房屋租赁权是当事人双方约定而设立的一种定限物权，是以使用、收益为目的的，是建立在他人所有之不动产之上的权利。承租人正是通过租赁合同关系合法地对房屋进行占有，实现使用、收益之目的。
将房屋租赁权作为用益物权，既符合《物权法》的规定，也与物权理论完全吻合。当租赁房屋被征收时，应当按照《物权法》第121条规定将承租人作为用益物权人给予相应补偿。出租人与承租人在租赁合同中对因征收产生补偿事项有约定的，或在政府作出征收决定后出租人与承租人对因征收产生补偿事项形成约定的，从其约定；对没有约定或约定不明的，房屋征收部门（或实施单位）应当将承租人作为补偿对象，与承租人就搬迁、临时安置的补偿和停产停业损失的补偿以及补助、奖励等事项达成补偿协议，不能达成协议的则作出补偿决定。
三、实际工作中解决问题的建议
出租房屋被征收时，虽然房屋所有权人是出租人，但房屋的实际占有、使用人是承租人。实际操作程序中，征收部分不仅要与房屋所有权人协商，更需要与房屋的实际占有、使用人协商。房屋所有权人在获得补偿和安置后，一般就不会关心承租人是否搬迁，甚至少付、不付承租人应获补偿款。如果按照《条例》的规定，只对被征收房屋的所有权人给予补偿和安置，而对承租人的利益不予考虑，承租人在面对重大损失无法获得弥补、自身合法权益没有保障的情况下，必然会采取各种过激行为拒绝搬迁，甚至发生极端事件，必然会给整个征收工作造成巨大的阻力，影响房屋征收工作的顺利进行，也会影响社会的和谐与稳定。因此，在实际操作中必须要保护承租人的合法利益。
虽然《条例》没有规定由征收部门对承租人的损失予以补偿，从征收补偿的合理性、可操作性以及按照《物权法》的规定来说，由征收人直接对承租人予以补偿是较为适宜的。首先，在补偿范围和补偿数额上征收部门可以与承租人协商、直接沟通和对话，较容易达成一致，能充分地、公平地对承租人的利益予以保护。其次，在补偿款的支付上由征收人直接付给承租人，避开了出租人这一中间环节，能有效地排除可能出现的隐患，确保对承租人补偿款的安全支付。因此，为有效地保护承租人的利益，除出租人与承租人明确约定由出租人获得所有补偿款，再由出租人对承租人进行补偿或承租人放弃补偿外，征收部门应该将承租人单独作为安置补偿对象。
根据《物权法》第121条的规定，为保护承租人的合法权益，为迁征搬迁工作的顺利进行，提出以下建议以供参考。
（一）制定符合当地经济状况的房屋征收补偿安置标准
房屋征收和补偿是一种交易行为，政府是交易的一方，被征收人是交易的另一方。从经济学的角度看，要使交易顺利实施，必须按等价交换的市场经济原则给予公平、合理的等价补偿才能让双方都接受。房屋征收部门应站在客观公正的立场，把公共利益和征收补偿对象的个人利益给予同等考虑，保护房屋被征收群众的正当利益。从另一个角度来说，给予房屋被征收群众合理的利益补偿，也是政府不与民争利、让老百姓共享改革发展成果的一个重要体现。
房屋征收补偿标准是房屋征收补偿的核心问题，不仅关系到房屋征收部门和被征收人和承租人在内的切身利益，也会对当地的经济建设产生直接影响。偏低的补偿标准，损害被被补偿对象的利益，影响社会稳定，也造成征收困难；偏高的补偿标准，损害国家的利益，影响社会发展。合理的房屋征收补偿标准，应当符合当地的经济状况实际。衡量征收补偿安置标准是否合理，主要是看补偿费用与安置成本是否基本平衡。补偿内容中，搬迁补偿、临时安置的补偿、停产停业损失的补偿以及补助和奖励的标准更是关系到承租人切身利益。
（二）确定承租人的补偿范围
房屋征收部门在对房屋征收过程中应严格依程序进行公告，及时通知承租人租赁房屋被征收的情况。如出租人与承租人约定租赁房屋被征收时由出租人对承租人补偿，承租人应及时与房屋所有权人就相关赔偿事宜进行协商；如出租人与承租人就租赁房屋被征收时是否由出租人对承租人补偿没有约定或约定不明的，承租人应主动通知征收部门，以免发生法律风险。
房屋被征收，对于被征收房屋的承租人来说，必然涉及方方面面的利益和诸多损失。为充分保护承租人的利益，在对承租人给予补偿前必须要明确补偿范围，即应先确定哪些项目是应该补偿的，哪些项目是不应该补偿的。对于承租人搬迁、临时安置的损失、停产停业的损失、添置设备设施的损失、装饰装修损失，这些均是客观存在的损失，并且造成这些损失的原因是政府的征收行为造成的，承租人本身并没有过错，理应由实施征收的征收人承担，这些损失均应纳入征收人对承租人的补偿范围。经房屋征收部门查实后，如果出租人与承租人没有约定租赁房屋被征收时由出租人对承租人补偿或约定不明的，房屋征收部门应当直接与承租人单独就上述补偿范围签订补偿协议；协议不成的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案对承租人作出补偿决定。
需要提出的是，出租人与承租人如约定租赁房屋被征收时由出租人对承租人补偿，就出租人而言，出租人获取了全部安置补偿，即形成了应由出租人完成搬迁并交出房屋的责任；就承租人而言，放弃了直接从征收部门获得补偿的权利。在出租人即房屋所有权人与征收部门签订补偿协议后，承租人在补偿协议约定期限内未搬迁的，征收部门可依《征补条例》第25条的规定起诉出租人，并将承租人列为诉讼第三人，要求出租人交出房屋、判令出租人限期搬迁。出租人与征收部门不能达成补偿协议的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府按照征收补偿方案对出租人作出补偿决定，补偿决定中应将列为利害关系人。
（三）允许承租人行使部分程序权利
对于征收决定，针对的是房屋所有权人的所有权，承租人不能对征收决定申请行政复议或提起行政诉讼。但对于补偿，却与承租人利益密切相关。租赁房屋一旦被征收，作为用益物权人的承租人面临停产停业，装饰装修不能继续使用，搬迁生活用具、设备设施的费用等损失。既然如前所述，在补偿过程中，将承租人作为利害关系人或直接补偿对象，就相应让承租人享有一定的程序权利，比如：
1、在论证征收补偿方案，征求公众意见时应当包括承租人的意见。
2、承租人对房屋进行过装饰装修的，承租人可以参与协商、选择房地产价格评估机构；对评估确定的被征收房屋价值中的装饰装修部分有异议的,可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的,可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。
3、在协商补偿与承租人有关的具体项目、方式、金额时，应让承租人参与，充分行使协商权。
四、承租人之行政诉讼主体资格
《征补条例》第14条关于“被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定和第26条第3款关于“被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼”的规定，在房屋征收补偿行政争议中似乎只有房屋所有权人才具有原告资格，而没有赋予被征收人之外的与征收补偿决定有着法律上直接利害关系的其他利害关系人的行政诉讼原告资格。这是否意味着房屋承租人等其他利害关系人在房屋征收与补偿行政争议中不具有原告主体资格，不能寻求司法救济？
从行政诉讼法第2条和最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干问题的解释》）第12条有关行政诉讼原告资格的规定看，行政诉讼原告资格的本质是起诉人与被诉具体行政行为存在的法律上的利害关系，是否具有原告主体资格应当以利害关系作出界定。
法律是否保护某种利益，主要有两种情形：一是法律明确地提到的利害关系人，二是法律未明确提到利害关系人，但从法律有关规定中可以判断是否有保护的意图。（5）从条文的直接规定看，《征补条例》只赋予了被征收人的行政诉讼原告资格，而没有赋予被征收人之外的与征收补偿决定有着法律上直接利害关系的被征收房屋其他利害关系人的行政诉讼原告资格。但根据《征补条例》第17条规定，政府给予的补偿有，1、被征收房屋价值的补偿，2、因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿，3、因征收房屋造成的停产停业损失的补偿；此外，政府还对安置、搬迁进行补助和奖励。第23条规定，对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。装饰装修、停产停业损失是承租人的损失，搬迁、临时安置也是针对承租人的，由此可以看出，《征补条例》保护的不仅仅是被征收人的权益，也包括被征收房屋其他利害关系人的权益。当权益受到征收补偿决定侵害时，承租人可以通过提起行政诉讼的方式获得司法救济，也就是说承租人具备行政诉讼原告资格。行政诉讼的原告并不局限于行政管理直接相对人，在特定情况下，公民、法人或者其他组织即使不是直接相对人，只要其有充足理由认为其权益受到该具体行政行为的影响，也可以成为行政诉讼的原告。（6）
（一）被征收房屋其他利害关系人与房屋补偿决定存在法律上的利害关系。对于行政法上的利害关系的理解，通说认为权益受到影响，且该影响与具体行政行为存在因果关系，则具有法律上的利害关系。尽管房屋征收的直接相对人是所有权人，但在被征收房屋存在出租的情况下，与补偿决定具有最直接利害关系的人就不仅仅是所有权人，还包括作为行政行为相关的被征收房屋承租人。
（二）承租人具有法律所保护的合法权益。通过租赁合同，承租人对房屋享有占有、使用、收益之用益物权。承租人作为用益物权人，在房屋征收造成财产损失，该财产权显然属于法律所保护的对象，享有依法获得补偿的权利。
（三）被征收房屋其他利害关系人的合法权益受到损害，与补偿决定存在因果关系。如果被征收房屋未出租，补偿决定影响到的只是被征收人的权益，与其他任何人无关联。倘若被征收房屋已出租，此时征收与补偿决定不可避免地会影响到承租人的权益。因征收房屋导致的搬迁、临时安置和停产停业等财产损失与补偿决定存在直接的因果关系。
（四）承租人是否具备法律人格问题。行政诉讼的原告是指认为自己的合法权益受到行政主体的具体行政行为不法侵害或者不利影响而向人民法院提出诉讼的人，包括公民、法人或者其他组织。（7）只要与补偿决定这一具体行政行为存在法律上的利害关系，不论他们是公民还是法人或者其他组织，都具有完整的法律人格，具备行政诉讼原告的主体资格。
结语：不管是房屋拆迁，还是房屋征收，从来都是社会关注的热点和难点。承租人作为房屋征收中一个庞大的群体，如其合法权益得不到充分保障，必将给社会的和谐稳定带来极大的隐患。征收补偿的合法、规范有序进行不仅是公共利益的需要，也是对包括承租人在内合法权益的保障。保护承租人的利益，实现和谐征收，使得搬迁工作顺利进行。